路衡观点| 国有私募基金管理人的合规问题研究

来源：未知 2022-11-08

国有私募基金管理人的合规问题研究

我国私募基金行业发展迅猛，中国证券投资基金业协会（以下简称“中基协”）官网统计数据显示，截至2022年7月，我国私募基金行业存续私募基金管理人共有24304家，存续私募基金产品135836只，私募基金管理规模达20.39万亿元人民币。国有私募基金涉及的监管主体众多、监管规定复杂，实践中遇到的法律问题有待进一步理清，因此有必要对国有私募基金运营的合规问题进行研判，以期实现合规目的。

一、国有私募基金管理人适用的合规体系
国有私募基金管理人的合规体系可从两个方向上进行拆解，一是 “国有”，即国资监管体系；二是“私募基金管理人”，即私募基金监管体系国资监管体系涉及的法律规范主要包括《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产交易监督管理办法》（国有资产监督管理委员会、财政部令第32号，以下简称“32号令”）、《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号，以下简称“39号文”）《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号,以下简称“210号文”)、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号，以下简称“2800号文”）。上述法规关注点在于国有资产的保值增值，主要集中于对外投资决定、国企日常运营管控及退出交易的公开性；对于政府出资的基金而言，因其使用财政性资金投资，对于合规关注点还有基金投资方向对区域经济或某一特定产业是否具有带动能力，因此对投资的行业有特定的要求。
“私募基金”则对应的是私募基金监管体系，主要依据为《公司法》《合伙企业法》《证券投资基金法》《私募投资基金监督管理暂行办法》《私募基金管理人登记须知》以及《关于加强私募投资基金监管的若干规定》等。其关注点在于对于市场主体工商信息予以公示，同时规范基金管理人内部治理结构和投募行为，使管理人做到恪尽职守，履行诚实信用、尽职勤勉的义务，从而保障投资者权益。
二、国有私募基金管理人的特殊合规要求
1、国有私募基金管理人设立的相关要求
（1）开展尽职调查、可行性分析、制定风险应对方案，在中央层面，《中央投资企业监督管理办法》第十五条对于国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责的国家出资企业设立基金管理人作出了要求，即 “对于新投资项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，其中股权投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序”。一些地方也要求该当地的国有私募基金管理人公司明确项目开发与筛选、尽职调查、项目估值、项目立项、投资决策、项目执行、投后管理等各个环节的流程和要求等。
依据上述规定，国有企业在投资私募基金管理人之前需进行全面的尽职调查工作，对项目进行可行性论证、合规性调查，并按要求履行资产评估或估值程序。
（2）非货币财产对外投资的评估程序
依据《企业国有资产法》第47条，国有独资企业，国有独资公司和国有资本控股公司以非货币财产对外投资或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。因此，该三类国有企业以非货币资产对外投资成为基金管理人股东的，应对其非货币资产进行评估。

（3）合伙企业的国有权益登记
根据《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》（国资发产权规[2020]2号，以下简称“2号文”），的规定，国家出资企业及其控制的子企业对有限合伙企业出资所形成的权益及其分布状况，应当办理国有权益的登记，其中含了合伙型私募基金管理人进行登记的要求包含占有登记、变动登记和注销登记。
2、国有私募基金管理人转让与退出的相关要求
（1）事先评估程序
《国有资产评估管理办法》第三条规定，“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营;……” 《国有资产评估管理办法施行细则》第十条规定，“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，该经济行为无效。”
上述法律规定明确了国有资产在转让时进行评估以及未经评估发而发生转让行为的法律效力，且同时适用于合伙型和公司型国有私募基金管理人。
（2）丧失控股地位时应提前获得政府批准
依据《中华人民共和国企业国有资产法》第五十三条“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。” 在评估程序之后，涉及到转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，还需报请本级人民政府批准。
（3）进场交易
私募基金在国有属性认定以及转让是否需要进场交易的问题上，与普通国有公司制企业不存在区别，可以直接适用32号令的标准进行判断。但是，国务院国资委关于国有企业处置其持有私募基金份额的，是否必须进场交易的答复是：简称32号令规范的对象是公司制企业的情形。国有企业处置其持有的有限合伙企业中的份额，不在32号令规范范围，建议按照企业内部管理制度履行决策批准和资产评估及备案等工作程序。因此，如果国有企业持有的是合伙制基金管理人的份额，在转让其份额时无须进场交易。

三、结语
综合上述规定，国有基金管理人因其资金来源的国有属性、以及在组织方式上适用的有限合伙型、公司型等组织形式，受到多种法律法规以及不同主体的监管。国有私募机构及其合规风控人员应提高其合规意识，建设及健全其内控制度，重视合规专业人员的配备，遵守私募基金募投管退流程中的合规规定。

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